2017-07-20 14:50:44 来源：鹏元评级 转发
城投公司是我国分税制改革与城镇化快速发展的背景下，地方政府变相融资的产物。从90年代发展至今，我国已有上千家城投公司，然而大量的城投公司，特别是区县级的城投公司，仍然停留在1.0-2.0版本之间，仅仅是作为地方政府融资平台，参与城市基础设施的融资、投资和建设，不具备造血功能，是一种不可持续的发展模式。另一方面，从2010年的国发19号文到今年的六部委50号文、财政部87号文，政府层面的各项政策更是层层加码，对融资平台的监管力度与日俱增，城投公司转型已是迫在眉睫之势。
城市运营商为城投公司转型提供了方向。城投公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源，可充分整合自身资源，从“建设城市”向经营“城市产业”实体转变，既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司版本升级，又能服务于城市发展，减少国有资产流失。本文在分析城市运营商产生背景的基础上，进一步分析了城投公司转型为城市运营商的优势条件，并提出了相关转型建议。
一、新型城镇化呼唤更多城市运营商
2002年以来，我国进入新型城镇化建设阶段[2]，不同于以往“投资造城”、“投资基建”的粗放式城镇化，新型城镇化更加注重城市的公共服务获取、社会保障供给、公民权利均衡分配等内容，强调以人为本，不断提升城市价值、提高城市品位、优化人居环境。在新型城镇化过程中，最重要的是搞好城市的开发与管理，而参与城市建设的大量企业如一些房地产开发商往往以追求利润最大化为其行动的最终目标，以利润的大小来决定自身的行为，这样，不仅不会提升城市价值、提高城市品位，反而会阻碍新型城镇化的发展进程。基于新型城镇化的发展理念，城市运营商与之不谋而合，城市运营商与一般企业最大的区别在于不仅仅是追逐企业利润的商人，而是与城市经营者步调一致的有社会责任感的企业，是城市的组织者和城市文明的有力推动者。
城市运营商是在“经营城市”理念下萌发的新事物。城市拥有各项资源，如土地、基础设施、自然资源、历史文化资源等等，如何将这些资源作为资产进行市场化运作，以实现城市资源增值和城市发展最大化是城市运营的主要内容，也是城市运营商们面临的重要课题。城市运营商作为政府与市场之间的中间环节，立足于城市整体经营，将企业经营理念运用到城市管理上来，集城市规划、建设和运营全过程于一体，在满足城市居民需求的同时，使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机部分[3]，从而增强城市发展活力与创新力。城市运营商为城市管理带来了新的思路和模式，成为新型城镇化建设的重要推动力量。
二、城投公司转型为城市运营商的天然优势
城市运营是一项综合而又极为复杂的系统工程，对运营商们有着极高的要求。城投公司这类脱胎于政府融资平台的大型国企，在转型为城市运营商方面有着得天独厚的优势条件：
第一，城投公司在城市建设中积累了丰富的资源。城投公司多年来参与城市基础设施建设，积累了社会资源和项目运作经验。相较于其他企业，城投公司参与城市运营，在提升基础设施的管理效率、降低维护成本、统筹和整合资源上更占有优势，也有助于城投公司盘活城市存量资产，减少国有资产流失的发生。
第二，城投公司能够精确把握城市发展方向。作为政府实施经济发展规划的可靠力量，城投公司在长期参与城市基础设施和民生工程建设的经验积累中，自然会对城市短期、中期以及长期的发展规划和目标有较为准确的预估和把握，这也为城投公司运营城市指明了方向。
第三，城投公司具有较强的融资能力。城市的运营对资金的需求量极为庞大，例如地铁的运营成本就达到了建设费用的2至6倍，一般企业很难担负得起。城投公司作为政府的融资平台，在融资上有着一定的先天优势。随着自身融资机制不断健全与PPP模式的广泛运用，城投公司的融资能力也在不断增强，未来将能更好地满足城市配套服务市场需求。
第四，城投公司具有较强的社会责任感。城市运营的主要一部分内容在于公共事业部分的管理，然而由于公共事业的非盈利性或低盈利性的特征，很多企业不愿涉及，城投公司是地方国有企业，保障城市协调可持续发展是其主要任务，理应始终将社会利益置于企业利益之上，自然会主动担负起这一责任。另一方面，公用事业大都为国有资源，由国资背景的企业来运营，也有助于保障公民利益，实现国有资产的保值增值。
三、城投公司如何转型为城市运营商
（一）强化融资功能，壮大融资平台
城投公司在城市建设过程中积累了大量资源，应深度开发这些资源价值，变资源为资产，不断壮大平台资产规模。充分整合内部资源，剥离重组非主业资产，提高项目专业化能力。通过资产转让、经营权转让和股权转让等方式，盘活现有经营性资产，提升经营性资产效益。充分利用特许经营权，搞活经营机制，促进优势资源开发。注入优质资产，优化资产结构，建立收入实现机制，提高资产变现能力。
同时城投公司在失去政府信用背书的情况下，亟需培育多层次、多渠道的持续的市场化融资新机制，以金融创新为突破口，多渠道灵活筹集资金，为新型城镇化建设提供有力载体。准确界定项目分类，调整投资结构，提高准公益性项目和经营性项目投资比重，增强其盈利能力。以社资本出资方身份积极参与PPP项目建设与运作，促进项目实现市场化运营。创新直接融资模式，提高直接融资效率，积极探索使用项目收益类债券、专项债、绿色金融债、PPP引导基金、城镇化基金等创新品种。
（二）建立现代企业制度，优化人才结构
一个完善的法人治理结构和现代企业制度，是城投公司转型为城市运营商的基础。根据“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，进一步提升企业内部的绩效管理、投资管理、经营管理水平。完善法人治理结构，理顺政企关系，使城投公司运作能够更加贴近市场。规范董事会制度建设和运行机制，合理组建董事会，依法行使董事会职权，保障股东权益。充分发挥监事会作用，增强监督的及时性有效性。优化市场化竞争选聘机制，建立健全职业经理人制度，实现企业领导人才的合理配置，提升城投公司活力和运营效率。建立符合公司发展战略的评价考核机制，将公司发展目标通过员工激励加以贯彻实施。
提升员工素质，优化人才结构。制定人才引进与培养战略规划，精简公司内部组织机构，结合公司的实际情况设立岗位，减少编制和岗位的冗杂。加强公司人才培养，提升管理人员和技术人员的业务能力。根据城市运营现实需要和企业未来发展方向选择，积极引进高素质高水平的金融、管理、工程方面的外部人才，创造良好的留才环境，不断增强城投公司的核心竞争力。
（三）积极拓展业务，实现多元化经营
城投公司在转型城市运营商时，可以紧密结合城市发展所需，积极拓展业务，实现多元化经营，形成新的经济增长点。具体可以在以下业务方面大量介入：
参与城市市政管理。城市市政是指城市道路、桥梁、给排水、污水处理、城市防洪、园林、道路绿化、路灯、环境卫生等城市公用事业工程。城市市政反映着城市管理水平的高低，是社会发达与否的标志。城投公司应积极参与城市市政管理，为提升本地城市形象做出贡献。如上海城投在转型过程中，积极构建“大资管”+“大环保”双平台战略，围绕环保主线，整合内部资源，开展生活垃圾和市政污水两大核心业务，积极拓展市政污泥、危废医废、土壤污染等新兴业务，提供高效率、高标准、高技术的一站式全程服务和一揽子解决方案，将上海城投成功打造成具有综合服务能力、行业领先的国内一流城市环境综合服务商。
参与城市配套管理服务。居民生活息息相关的商业、娱乐、文化、公园、教育、医疗的城市配套管理，是城市运营商运作的又一大重要内容。2017年，长发城控集团与万科集团进行战略合作，在各自医养结合产业布局上进行优势互补，联手打造市场领先的养老服务品牌。杭州城投成功打造全国首个垃圾堆体上的生态公园，既有效处理了杭州多年来产生的生活垃圾，又为城市添上一抹新绿，受到了社会各界的广泛关注和喜爱。
参与城市文化管理。城市文化是城市一笔宝贵的资源，深度挖掘城市的文化价值，既能实现经济效益，又能提升城市魅力，增强城市的影响力与竞争力，带动区域产业经济发展。西安曲江文化产业投资集团积极承担陕西“文化强”的发展责任，紧紧围绕西安文化产业发展和聚集中心，构建集会展、演艺、影视、动漫、出版传媒(5.70 +0.18%,诊股)、文化商业、文化金融、文化项目建设和城市运营于一体的全文化产业链，实现了文化与旅游、商业、民生和生态的深度融合，成为陕西、西安文化产业发展的主力军。
参与新城开发管理。随着大量人口向中心从城市的聚集，城市发展压力有增无减，开发新城、创造新的发展空间成为缓解城市压力的有效手段。进行新城开发管理是城投公司实现向城市运营商转型的重要举措。苏州市吴江滨湖投资集团有限公司多年来秉承产城融合、城旅一体发展理念，高起点、高水准、高品质地推进区域综合开发，先后参与苏州太湖新城吴江片区和江苏省吴江东太湖生态旅游度假区的开发建设，投资开发了苏州湾水秀天地城市综合体、盛家厍老街旗袍小镇文旅综合体等众多标志性项目，不断向中国新型城镇化和文商旅综合开发及营运的领军企业目标前进。
四、结语
伴随着新型城镇化建设的不断深入，人们对城市各项功能和服务的需求将越来越多，城市运营的内涵也在不断扩大。作为顺应新型城镇化建设需求而诞生城市运营商，也面临着巨大的发展空间。各地城投公司应紧抓时机，结合自身能力与资源优势出发，在不同层次的业务领域、有重点地开展城市运营工作，在核心业务的基础上不断向相关联的领域延伸拓展，为企业市场化转型、增强“造血”能力源源不断地注入动力。
